Código
Civil Comentado – Art. 98, 99, 100
Dos Bens
Públicos - VARGAS, Paulo S. R.
Livro III – Dos Bens Públicos-
(art. 98
a 103)
Art. 98. São
públicos os bens do domínio nacional pertencentes as pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
No entendimento do relator, Ricardo Fiuza, os Bens
Públicos são classificados quanto aos sujeitos a quem pertencem ao domínio
Nacional da seguinte forma:
Classificação
dos bens quanto aos sujeitos a que pertencem, os Bens
públicos são os que pertencem ao domínio nacional, ou seja, à União, aos
Estados ou aos Municípios. De modo que, conforme a pessoa jurídica de direito
público interno a que pertencerem, os bens públicos serão federais, estaduais, municipais.
Os bens
particulares são os que tiverem como titular de seu domínio pessoa natural ou
jurídica de direito privado. (Direito
Civil - doutrina, Ricardo Fiuza – Art. 98, (CC 98), p. 70, apud Maria
Helena Diniz Código Civil Comentado
já impresso pdf 16ª ed., São Paulo, Saraiva, 2.012, pdf, Microsoft Word. Acessado em 20/12/2021, corrigido e
aplicadas as devidas atualizações. Veja as
referências consultadas gravadas no crédito ao final do artigo. Nota VD).
Na explanação de Sebastião de Assis Neto et al, tópico
2.2.5. os bens particulares são aqueles que objeto de propriedade de pessoas
naturais ou jurídicas de direito privado. Os bens públicos, por sua vez, são os
que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, desde que se
situem no domínio nacional. Situando-se fora do domínio nacional, os bens das
pessoas jurídicas de direito público interno serão regidos pela lei do país em
que se situarem (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, art. 8º). (Sebastião
de Assis Neto, Marcelo de Jesus e Maria Izabel Melo, em Manual de Direito Civil, Volume Único. Cap.
IV – Bens Jurídicos, ver., atual. e ampliada, item 2.2.5. Dos bens públicos
e particulares. Editora JuspodiVm, 6ª ed., p. 288, consultado em 20/12/2021, corrigido e
aplicadas as devidas atualizações VD).
Inserindo o entendimento da equipe de Guimarães e
Mezzalira da classificação dos bens em relação à pessoa. São bens
públicos aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno
(União, Estados, Municípios autarquias e associações públicas – CC, art. 41).
Invocando a lição de Clóvis Bevilaqua, Nelson Nery Junior e Rosa Maria de
Andrade Nery ensinam que o verdadeiro critério que subjaz a essa classificação
se apoia mais no modo pelo qual se exerce o domínio sobre os bens do que pelas
pessoas às quais eles pertencem. (Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery,
Código Civil Comentado, 4ª ed., São Paulo, RT, 2006, p. 231). Partindo
de tal critério o que o Conselho da Justiça Federal aprovou o Enunciado n. 287
da IV Jornada de Direito Civil, segundo o qual: “o critério da classificação
de bens indicados no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens
públicos, podendo ainda ser classificado como tal o bem pertencente a pessoa
jurídica de direito privado que esteja afetado à prestação de serviços
públicos”. Por exclusão, todos os demais bens que não sejam bens públicos,
seja qual for a pessoa a que pertencerem, recebem o tratamento jurídico de bens
privados.
Res nullius. Além dos bens
públicos e dos bens privados, há ainda os bens que não pertencem a ninguém. São
coisas, portanto, que não são nem públicas, nem privadas, das quais são
exemplos as coisas abandonadas e os animais em liberdade. (Luiz
Paulo Cotrim Guimarães e Samuel Mezzalira et al, apud Direito.com,
nos comentários ao CC 98, acessado em 20/12/2021, corrigido e aplicadas as
devidas atualizações VD).
Art. 99. São bens públicos:
I — os
de uso comum do povo, tais como rios, mares estradas, ruas e praças;
II
— os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos
destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual,
territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III
– Os dominicais, que constituem o patrimônio das
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real,
de cada uma dessas entidades.
Parágrafo
único. Não dispondo a lei em contrario, consideram-se dominicais
os bens pertencentes ás pessoas jurídicas de direito público a que se tenha
dado estrutura de direito privado.
Segundo
Fiuza, como discrimina sua doutrina, estes são em nº de 3: Bens públicos de uso
comum do povo: Os bens de uso comum do povo, embora
pertencentes a pessoa jurídica de direito público interno podem ser utilizados,
sem restrição e gratuita ou onerosamente, por todos, sem necessidade de
qualquer permissão especial desde que cumpridas as condições impostas por
regulamentos administrativos (till exempel praças, jardins, ruas,
estradas, mares, praias — Lei n. 7.661/88, art. 9º, rios, enseadas, baías,
golfos — CC, art. 99, 1 etc.). Nada obsta a que o Poder Público venha a
suspender seu uso por razões de segurança nacional ou do próprio povo usuário.
Por exemplo, interdição do porto, barragem do rio etc.
Bens
públicos de uso especial: Os bens públicos de uso especial (CC,
art. 99, II) são os utilizados pelo próprio Poder Público, constituindo-se por
imóveis aplicados ao serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal,
como prédios onde funcionam tribunais, escolas públicas, secretarias,
ministérios, quartéis etc. São os que têm destinação especial.
Bens
dominicais: Os bens dominicais são os que compõem o patrimônio
da União (CF, arts. 20,1 a XI, e 176), dos Estados (CF, art. 26,1 a IV) ou dos
Municípios, como objeto do direito pessoal ou real dessas pessoas de direito
público interno (CC, art. 99, III). Se a lei não dispuser o contrário, são
dominicais os que pertencerem a pessoa jurídica de direito público a que se
tenha dado estrutura de direito privado (CC, art. 99, parágrafo único).
Abrangem bens móveis ou imóveis, como: títulos de dívida pública; estradas de
ferro, telégrafos, oficinas e fazendas do Estado; ilhas formadas em mares
territoriais ou rios navegáveis; terras devolutas (CF, arts. 225, § 52, 188, §~
P e 20; Dec.-Lei n. 1.414/75; Leis n. 6.383/76 e 6.925/8 1; Dec. n. 87.040/82,
revogado pelo Decreto n. 11/91, que também já perdeu sua vigência; STF, Súmula
477); terrenos da marinha e acrescidos; mar territorial, terras ocupadas pelos
índios, sítios arqueológicos e pré-históricos; bens vagos, bens perdidos pelos
criminosos condenados por sentença proferida em processo judiciário federal;
quedas-d’água, jazidas e minérios, arsenais com todo o material da marinha,
exército e aviação; bens que foram do domínio da Coroa (Dec.-Lei n. 9.760/46,
arts. 64 e ss., 227/67, 318/67, 3.236/41 e Lei n. 2.004/53, ora revogada pela
Lei n. 9.478/97). Abrangem, ainda, os títulos: de crédito e dinheiro arrecadado
pelos tributos (Lei ri. 4.322/64, arts. 6’, 4 1’, 39, 105 e 112). Os bens
públicos dominicais podem, por determinação legal, ser convertidos em bens de
uso comum ou especial. Vide, sobre terras públicas: Decreto-Lei n. 2.375/87, que
revogou o Decreto-Lei n. 1.164/71, e Constituição do Estado de São Paulo, 1989,
art. 187, 1 a IV. (Direito Civil -
doutrina, Ricardo Fiuza – Art. 99, (CC 99), p. 71, apud Maria Helena
Diniz Código Civil Comentado já
impresso pdf 16ª ed., São Paulo, Saraiva, 2.012, pdf, Microsoft Word. Acessado em 20/12/2021, corrigido e
aplicadas as devidas atualizações. Veja as
referências consultadas gravadas no crédito ao final do artigo. Nota VD).
Fontes consultadas: M. Helena Diniz, Curso,
cit., v. 1 (p. 173 e 174); Silvio Rodrigues, Direito civil, cit., v. 1
(p. 157- 60); Sema Lopes, Curso, cit.. v. 1 (p. 375-80); W. Barros
Monteiro, Curso, cit., v. 1 (p. 161-4); Orlando Gomes, Introdução,
cit. (p. 2214); Caio M. 5. Pereira, Instituições. cit., v. 1 (p. 381-9);
Hauriou, Précis de droit administrative (p. 530 e s.); Hely Lopes
Meirelles, Direito administrativo brasileiro (p. 4.44) e Direito
municipal brasileiro, v. 1 (p. 97); Mário Mazagão, Direito
administrativo, v. 1 (n.283); Álvaro Villaça Azevedo, Bens impenhoráveis,
in Enciclopédia Saraiva do Direito, v. 11 (p. 229); José Cretella Jr., Dos
bens públicos, São Paulo, Saraiva, 1969 (p. 262,264,321 e 322); Celso
Antônio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, São Paulo,
Malheiros, 1993 (p. 391-407).
Na
sequência Sebastião de Assis Neto cita a
classificação dos bens públicos em:
(a) de uso comum do povo: são aqueles que se caracterizam pelo uso coletivo de toda a população (afetação), como os rios, mares, estradas, ruas e praças. Inclua-se, nesse conceito, o meio ambiente, conforme definição do art. 225, caput, da Constituição Federal;
(b) de uso especial: são bens de uso especial os bens imóveis (edifícios ou terrenos) destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias. Assim se caracterizam em função de sua destinação especial;
(c) dominicais: segundo conceituação legal, são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. Diferenciam-se dos de uso especial pela possibilidade de serem móveis ou imóveis e por não terem a destinação especial de servir às hipóteses previstas no caso anterior. Um bem de uso especial, portanto, pode se tornar dominical, desde que deixe de ter a destinação especial prevista no art. 99, II.
Parte da doutrina considera que as expressões dominical
e dominial são sinônimas; outra parcela no entanto, minoritária,
considera que há distinções entre as categorias, sendo a segunda (bens
dominiais) um gênero que englobaria todas as espécies de bens públicos (de
uso comum, de uso especial e dominicais). Enquanto os dominicais seriam
apenas aqueles previstos no inciso III do art. 99. (Sebastião de Assis Neto,
Marcelo de Jesus e Maria Izabel Melo, em
Manual de Direito Civil, Volume Único. Cap. IV – Bens Jurídicos, ver.,
atual. e ampliada, item 2.2.5. Dos bens públicos e particulares. Comentários
ao CC 99. Editora JuspodiVm, 6ª ed., p. 288, consultado em 20/12/2021, corrigido e
aplicadas as devidas atualizações VD).
Na pauta a classificação dos Bens de uso comum do povo,
dos de uso especial e os dominicais, segundo a equipe de Guimarães e Mezzalira,
começando pela Classificação: Diversas são as formas pelas quais os bens
públicos podem ser classificados. Cuida o CC 99 de classifica-los de acordo com
a destinação para a qual se destinam os bens públicos. Serão, pois, de uso
comum do povo (inc. I) os bem públicos afetados para serem usados e fruídos
indistintamente por todos, em igualdade de condições. Ou seja, para serem
usados e fruídos pelo povo. São bens de uso especial (inc. II) os
bens públicos afetados para utilização de determinado serviço público ou que
tenham uma destinação específica para cumprir uma função estatal. Por fim, são bens
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público que
o Estado pode usar, fruir e dispor livremente por não estarem afetados a nenhum
uso especial, tampouco destinados ao uso comum do povo.
Bens de uso comum do povo. São todos os bens
destinados ao uso indiscriminado e geral do povo. Podem ter esa destinação
tanto por um ato formal de afetação quanto pela sua destinação natural, como os
rios e mares. Diante desse conceito, é até mesmo desnecessário afirmar que o
rol trazido pelo inciso I é meramente exemplificativo. O que importa para essa
classificação é a destinação a que se dá ao bem. Uma rua, ad esempio, pode
ser perfeitamente afetada para ser especificamente utilizada pelo exército,
ligando duas bases distintas. Em tal caso, tal ato de afetação fará com que
essa estrada deixe de ser um bem público de uso comum do povo. Além disso, é
possível ainda que determinado bem de uso comum do povo seja parcialmente
afetado para utilização especial por determinada pessoa. É o que ocorre, verba
gratia, quando se permite que empresas de transmissão de energia elétrica
ou de telefonia utilizem as faixas de domínio das estradas para instalação de
sua rede de postes de transmissão. Ou ainda, quando se reserva parte de praias
e mares para serem utilizados com exclusividade por empresas que exploram
atividade portuária. Diferentemente do uso comum desses bem, que pode ser feito
independentemente de qualquer autorização da administração pública, o uso
especial de bem de uso comum do povo exige autorização ou licença da administração.
Haverá, então, uso especial de bem de uso comum do povo.
Bens de uso especial. São
bens que pertencem a uma pessoa jurídica e que se encontram afetados para a prestação
de determinado serviço ou para a realização de determinada função estatal, tais
como “os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da
administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias”. Diferenciam-se dos bens de uso comum do povo por serem
utilizados pelo próprio ente público, e não pela coletividade direta e
indistintamente.
Bens dominicais. Por exclusão,
consideram-se bens dominicais os bens que não sejam bens de uso comum do povo,
tampouco sejam bens de uso especial. Ou seja, são aqueles bens destinados ao uso
exclusivo de pessoas jurídicas de direito público e que se encontram livres de
qualquer afetação específica. Justamente por não estarem afetados a qualquer destinação
específica é que a administração pública pode fazer desses bens o uso que
melhor lhe aprouver. O elemento caracterizados dos bens dominicais é a ausência
de afetação, daí sua definição por exclusão em relação aos bens de uso
especial. (Luiz Paulo Cotrim Guimarães e Samuel Mezzalira et
al, apud Direito.com, nos comentários ao CC 99, acessado em 20/12/2021,
corrigido e aplicadas as devidas atualizações VD).
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e
os de uso especial dos inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação,
na forma que a lei determinar.
Na
simples interpretação da doutrina do relator: Inalienabilidade dos bens
públicos: Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, logo não podem ser vendidos, doados ou trocados. Tal
inalienabilidade poderá ser revogada desde que: a) o seja mediante lei
especial; b) tenham tais bens perdido sua utilidade ou necessidade, não mais
conservando sua qualificação; e c) a entidade pública os aliene em hasta
pública ou por meio de concorrência administrativa. (Direito Civil - doutrina, Ricardo Fiuza – Art. 100, (CC 100), p. 71-72,
apud Maria Helena Diniz Código Civil
Comentado já impresso pdf 16ª ed., São Paulo, Saraiva, 2.012, pdf,
Microsoft Word. Acessado em 20/12/2021,
corrigido e aplicadas as devidas atualizações. Veja as referências consultadas gravadas no crédito ao final do artigo. Nota
VD).
Acrescendo os comentários de Sebastião de Assis Neto et
al, em virtude da classificação legal proposta, diz-se que os bens de uso
comum do povo e os de uso especial se consideram bens de domínio público
do Estado, enquanto os bens dominicais são considerados bens de domínio
privado do Estado.
Esta distinção é importante porque os bens de domínio
público do Estado (bens de uso comum do povo e os de uso especial) são, em
regra, inalienáveis insuscetíveis de transmissão por ato voluntário), Imprescritíveis
(não podem ser adquiridos por usucapião) e impenhoráveis (na
necessidade de se executar um ente público será necessário se valer de
precatório para forçar o recebimento).
O art. 100 ressalva que a inalienabilidade
perdurará enquanto durar essa qualificação desses bens. Nos casos de bens de
uso comum do povo, portanto, sua alienação depende de prévia desafetação
da coisa, através de lei; assim como nos de uso especial. Veja-se, a proposito,
a jurisprudência:
Alienação de mata. É nula a alienação de mata existente em
terrenos pertencentes à União, se não existe autorização legal (STF-RF 83/275).
Doação de imóvel público. A doação de imóvel público obedece, unicamente, aos
preceitos contidos na lei que o desafetou (STJ, 1ª T., REsp. 56612-6RS, rel.
Mini. Humberto Gomes de Barros, j. 14/12/1994, DJU 6/3/1995, p. 4.325).
Importantíssimo frisar, todavia, que, conquanto o art. 100
admita, pela sua exegese, que a lei possa desafetar bens públicos de uso comum
do povo ou especiais, com posterior possibilidade de alienação, essa
desafetação não pode prejudicar o interesse coletivo, como no caso de permissão
para alienação de áreas de proteção especial ou de uso comum do povo
definidas em projeto de loteamento urbano, consoante inferência dos arts. 4º,
I, 13, I, 14, 17, 22 e 28 da Lei 6.766/79. [...]
Outro aspecto relevante quanto aos bens de uso comum do
povo é o de que a definição do CC 99, I é meramente exemplificativa, mas nos
permite identificar sus distinções com os bens de uso especial. Com efeito, os
bens de uso comum do povo são aqueles em que o acesso público é irrestrito,
como se vê dos exemplos legais – rios, mares, estradas, ruas e praças –
enquanto os de uso especial, embora públicos na acepção subjetiva da palavra,
podem sofrer restrição de acesso ao público em geral, como nos presídios,
prédios de funcionamento de sedes de governo e autarquias e outros.
Enfim, pode-se dizer que os bens de uso especial são
públicos apenas no aspecto subjetivo (pois são de propriedade de
entidade de direito público), enquanto os bens de uso comum são públicos no aspecto
objetivo, pois permitem acesso do povo em geral às sus instalações.
(Sebastião de Assis Neto, Marcelo de Jesus e Maria Izabel Melo, em Manual de Direito Civil, Volume Único. Cap.
IV – Bens Jurídicos, ver., atual. e ampliada, item 2.2.5. Dos bens públicos
e particulares. Comentários ao CC 100. Editora JuspodiVm, 6ª ed., p. 288, consultado em 20/12/2021, corrigido e
aplicadas as devidas atualizações VD).
A equipe de Guimarães e Mezzalira limitam-se ao comentário
a respeito da inalienabilidade dos bens públicos de uso comum do povo e dos
bens de uso especial. Enquanto permanecerem afetados a determinado serviço
ou finalidade os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial não
podem ser alienados. Não só a alienação, mas todo e qualquer ato de disposição
fica proibido. Ou seja, não podem ser doados, permutados, dados em garantia
etc. Nada impede, entretanto, que tais bens sejam previamente desafetados,
perdendo essa sua qualificação jurídica, tornando-se, então, bens dominicais
passíveis de alienação (CC, art. 101). (Luiz Paulo Cotrim Guimarães e Samuel
Mezzalira et al, apud Direito.com, nos comentários ao CC 100,
acessado em 20/12/2021, corrigido e aplicadas as devidas atualizações VD).
