TRABALHO DE DIREITO ADMINISTRATIVO –
PROFESSOR EMERSON TINOCO
VALENDO SOMATÓRIO PARA NOTA DA N3 –
ENTREGA NO PRÓXIMO 22/05/14 BACHARELANDO 6º PERÍODO: VARGAS, Paulo S. R.
TEMA: TEORIA DO ÓRGÃO
RESUMO:
O Direito Administrativo
Brasileiro prevê a existência de teorias sobre as relações do Estado com os
agentes públicos e os órgãos públicos.
Considerando
que o Estado Brasileiro é uma pessoa jurídica e que não dispõe de vontade
própria, acaba por utilizar pessoas físicas, para manejá-lo. Formula-se um
conceito de órgão público como uma unidade que congrega atribuições exercidas
pelos agentes públicos, que são as pessoas físicas que manejam o Estado,
conforme a diretriz dada pela lei brasileira vigente. Apresenta-se a natureza
jurídica dos órgãos públicos e ainda a teoria do órgão formulada pelo jurista
alemão Otto Friedrich von Gierke. Por fim, apresenta-se a classificação
doutrinária para os órgãos públicos no Brasil, dando destaque para o pensamento
de José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia Zanella di Pietro.
Na
seara do Direito Administrativo, existe uma sólida doutrina que cuida da
pesquisa e da publicação de textos voltados para o estudo dos órgãos públicos.
No Estado Brasileiro, não podemos afastar a compreensão entre órgão público,
federalismo e pessoa jurídica.
Daí,
segundo José Santos Carvalho Filho: “A noção de Estado, como visto, não pode
abstrair-se da de pessoa jurídica. O Estado, na verdade, é considerado um ente
personalizado, seja no âmbito internacional, seja internamente”. Quando se
trata de Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica
central, existem outras internas que compõem o sistema político. Sendo uma
pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através de seus agentes, ou
seja, as pessoas físicas que pertencem a seus quadros. Entre a pessoa jurídica
em si e os agentes, compõe o Estado um grande número de repartições internas,
necessárias à sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanha as
atividades a seu encargo. Tais repartições é que constituem os órgãos públicos.
Extrai-se
do fragmento da obra deste autor, a importância de estudar e de compreender a
teoria do órgão, formulada pelos europeus e que abastece a seara jurídica
administrativa brasileira.
CORPO
A
evolução teórica da relação visualizada na doutrina entre o órgão e a Pessoa
No campo do Direito
administrativo existe um legado deixado pelos europeus acerca das outras
teorias que antecederam a teoria do órgão aceita pelos doutrinadores
brasileiros. Dentre elas iremos ressaltar as que fizeram parte dos primeiros
degraus para alicerçar o pensamento alemão sobre o assunto e que foi aceito no
Brasil.
Primeiramente, a ideia jurídica
era agasalhada pela teoria do mandato.
O que esta teoria dizia: Em seu arcabouço, os agentes públicos eram mandatários
do Estado. Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro: “Várias teorias surgiram
para explicarem as relações do Estado, pessoa jurídica, com seus agentes: Pela teoria do mandato, o agente público é
mandatário da pessoa jurídica; a teoria foi criticada por não explicar como o
Estado, que não tem vontade própria, pode outorgar o mandato” - Esta teoria teve sua gênese no direito
privado e não poderia prosperar, até por que, o Estado não poderia outorgar
mandato a alguém. Como dito acima, a teoria foi bastante questionada, pois se o
Estado não tem vontade própria, haveria então duas vontades existentes, uma do
agente e outra distinta. Tal teoria não sobreviveu.
Em
outro momento, teoria diferente surgiu. Foi denominada de teoria da representação. Aqui, passou-se a compreender que os
agentes públicos são representantes do Estado. Na visão de Irene Patrícia
Nohara, como segue:
“Posteriormente, houve a substituição dessa
concepção pela teoria da representação, pela
qual a vontade dos agentes, em virtude de lei, exprimiria a vontade do Estado,
como ocorre na tutela ou na curatela, figuras jurídicas que apontam para
representantes dos incapazes. Ocorre que essa teoria, além de equiparar o Estado,
pessoa jurídica, ao incapaz (sendo que o Estado é pessoa jurídica dotada de
capacidade plena), não foi suficiente para alicerçar um regime de
responsabilidade da pessoa jurídica perante terceiros prejudicados nas
circunstâncias em que o agente ultrapassasse os poderes da representação”.
Não
obstante o conceito acima trazido pela doutrina brasileira, é perceptível que
acerbas foram também as ácidas críticas a esta teoria. Inicialmente, porque o
Estado estaria sendo visto como um sujeito incapaz, ou seja, uma pessoa que não
tem condições plenas de manifestar, de falar, de resolver pendências. E depois,
porque se o representante estatal exorbitasse seus poderes, o Estado não
poderia ser responsabilizado. Ora, tal situação é totalmente estranha e inadequada.
Pois
bem, superadas tais teorias, surge então uma terceira que agrada a classe
jurídica tanto europeia como também à brasileira. Surte então a denominada
teoria do órgão. Por inspiração do jurista germânico Otto Friedrich von Gierke,
foi construída a Teoria do Órgão,
capaz de nos apresentar a compreensão de que segundo ela, a vontade da pessoa
jurídica estatal deve ser atribuída aos órgãos que a compõem.
Acreditamos
que nos dias atuais, a teoria do órgão também poderia ser compreendida como uma
teoria das células administrativas.
Poderíamos até pedir venia aos
doutrinadores brasileiros, para apresentar esta nova nomenclatura, porém, nos
alongaríamos por demais, acerca do trabalho ora solicitado, logo, vamos nos
aproximando do final, apresentando o que nos foi pedido hoje, seja a Teoria de Órgão Público.
CONCEITO
DE ÓRGÃO PÚBLICO
Com base na teoria do órgão,
podemos conceituar órgão público como uma unidade que une atribuições
praticadas pelos agentes públicos que o formam com o objetivo de manifestar a
vontade do Estado, o seu pensamento, ou pelo menos a sua tendência de agir.
Na
visão de Celso Antônio Bandeira de Mello, “os órgãos nada mais significam que
círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos
no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes neles
providos”, vale dizer, que a Teoria do
Órgão, de onde procede o conceito acima foi bem aceita por outros juristas,
tais como JELLINEK, CARRÉ DE MALBERG,
RFELATO ALESSI, MARCELLO CAETANO, entre tantos outros.
Acerca da natureza dos órgãos
também foram elaboradas teorias dentre as quais enquadramos a natureza
jurídica. Dentre elas, citamos a teoria
subjetiva, e a teoria eclética.
Na primeira, surge a teoria
subjetiva dos órgãos identificados com os agentes públicos. Em síntese esta
tória entende que desaparecendo o funcionário público, o órgão também deixa de
existir. Tal interpretação é a manifestação de sua enorme falha. Não pode o
órgão desaparecer como sumiço do funcionário.
Na
segunda, surge a teoria objetiva, por outro lado, vê no órgão público um conjunto de atribuições, mas
inconfundível com o agente público. Leva uma certa vantagem sobre a teoria
anterior, uma vez que, desaparecendo o funcionário, o órgão público não
desaparece com ele. Porém, é criticada pelo aspecto de que o órgão não tem
vontade própria, da mesma forma que o Estado. Esta teoria não consegue explicar
como o Estado expressa sua vontade.
Enfim,
surge a teoria eclética. Aqui o órgão
é forjado por dois elementos. Surge claramente a figura do agente e a figura do
complexo de atribuições. Entretanto, esta teoria incide na mesma falha que a
subjetiva, à media que, exigindo os dois elementos para a existência do órgão,
levará à mesma conclusão de que, desaparecendo um deles, no caso o agente,
também desaparecerá o órgão.
CONCLUSÃO
Vê-se,
então, que várias são as teorias que apresentam a natureza jurídica do órgão
público. Entretanto, a teoria que prevalece no Brasil, vigente, é a de que o
órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e orgânicas. Com isto
ressaltamos a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di Pietro:
“Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no
direito brasileiro é a que vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma
unidade inconfundível com os agentes. Como diz Hely Lopes Meirelles (2003:67),
cada órgão como centro de competência governamental ou administrativa, tem
necessariamente, funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos que
podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade
orgânica. Isso explica o por que da alteração das funções, ou a vacância dos cargos,
ou a mudança de seus titulares não acarretam a extinção do órgão. Além disso,
grande parte dos órgãos é constituída por vários agentes, cada um exercendo uma
parcela das atribuições totais do órgãos que integram”.
Cremos
que a existência de órgãos públicos, com estrutura e atribuições definidas em
lei, corresponde a uma necessidade de distribuir de forma racional as várias e
complexas atribuições que incumbem ao Estado brasileiro nos dias atuais. A
diretriz constitucional vigente diz isto, e enfatiza que os órgãos públicos não
são criados livremente e também extintos só pela vontade pura e simples. As
reservas legais estão disciplinadas na Constituição Federal de 1988 e devem ser
observadas como caminhos adequados pelo governo.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição
Federal de 1988. Coleção Saraiva de Legislação. – São Paulo: Saraiva, 2013.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª
ed. Rio de Janeiro: Lumem Juris Editora, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São
Paulo: Atlas editora, 2010.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009.
MELLO, Celso Antônio bandeira de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São
Paulo: Revista dos tribunais, 1975ª.
NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo – esquematizado, completo, atualizado, temas
polêmicos, conteúdos dos principais concursos públicos. 3ª ed. São Paulo:
Atlas editora, 2013.
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